关于进一步明确规范金融机构

资产管理产品投资创业投资基金

和政府出资产业投资基金有关事项的通知

发改财金规〔2019〕1638号

各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委、财政厅（局），中国人民银行上海总部，各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行，各银保监局，各证监局，外汇局各省、自治区、直辖市分局、外汇管理部，深圳、大连、青岛、厦门、宁波市分局，各有关市场机构：

　　创业投资基金和政府出资产业投资基金（以下简称两类基金）是实现技术、资本、人才、管理等创新要素与实体经济有效结合的投融资方式，是推动经济高质量发展的重要资本力量，对于保持补短板力度，持续激发民间投资活力意义重大。根据《国务院关于促进创业投资持续健康发展的指导意见》（国发〔2016〕53号）、《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）等文件精神，为进一步落实《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号，以下简称《指导意见》）中关于两类基金有关规定另行制定的要求，现就《指导意见》中金融机构资产管理产品投资两类基金有关事项进一步明确如下。

　　解读：

　　1.《指导意见》第二条第三款规定，私募投资基金适用私募投资基金专门法律、行政法规，私募投资基金专门法律、行政法规中没有明确规定的适用本意见，创业投资基金、政府出资产业投资基金的相关规定另行制定。

　　2.2018年4月27日，《指导意见》发布实施以来，证监会、银保监会密集出台了落实《指导意见》的一揽子办法，从业者期盼国家发改委出台相关的创业投资金、政府出资的产业投资基金的相关规定，以明确创业投资基金、政府出资的产业投资基金与《指导意见》的适用问题， 本通知出台，顺应了市场需求。

　　一、本通知所称创业投资基金，是指向处于创建或重建过程中的未上市成长性创业企业进行股权投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后，主要通过股权转让获取资本增值收益的股权投资基金。适用本通知的创业投资基金应同时满足以下条件：

　　（一）符合《创业投资企业管理暂行办法》（发展改革委2005年第39号令）或者《私募投资基金监督管理暂行办法》（证监会2014年第105号令）关于创业投资基金的有关规定，并按要求完成备案；

　　（二）基金投向符合产业政策、投资政策等国家宏观管理政策；

　　（三）基金投资范围限于未上市企业，但所投资企业上市后基金所持股份的未转让及其配售部分除外；

　　（四）基金运作不涉及债权融资，但依法发行债券提高投资能力的除外；

　　（五）基金存续期限不短于7年；对基金份额不得进行结构化安排，但政府出资设立的创业投资引导基金作为优先级的除外；

　　（六）基金名称体现“创业投资”字样或基金合同和基金招募说明书中体现“创业投资”策略。

　　二、本通知所称政府出资产业投资基金，是指包含政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。适用本通知的政府出资产业投资基金应同时满足以下条件：

　　（一）中央、省级或计划单列市人民政府（含所属部门、直属机构）批复设立，且批复文件或其他文件中明确了政府出资的；政府认缴出资比例不低于基金总规模的10%，其中，党中央、国务院批准设立的，政府认缴出资比例不低于基金总规模的5%；

　　（二）符合《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号）和《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）有关规定；

　　（三）基金投向符合产业政策、投资政策等国家宏观管理政策；

　　（四）基金运作不涉及新增地方政府隐性债务。

　　解读：

　　1.“政府出资”的资金来源

　　（1）《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号）第三条规定，政府出资资金来源包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。

　　（2）《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）第三条规定，本办法所称政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。

　　2.“政府出资”的形式

　　按照《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号）和《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）相关规定，中央、省级或计划单列市人民政府（含所属部门、直属机构）作为主体直接出资，自然属于政府出资，但若是委托国有企业作为出资的主体，是否属于政府出资的范畴？业界通说认为，若是有明确的批复文件或其他文件中明确了政府出资的，且委托国有企业作为出资主体，亦应属于政府出资的范畴。

　　3.名基实债或名股实债交易架构下的政府出资的产业投资基金属于新增地方政府隐形债务，应不属于本通知所规定的政府出资的产业投资基金的范畴。

　　三、《指导意见》出台前，金融机构已与符合本通知规定要求的两类基金签订的认缴协议继续有效。

　　解读：

　　1.《指导意见》的效力级别属于部门规范性文件，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第四条规定，实质上是不能作为合同无效的裁判依据的，但2017年全国第五次金融工作会议强调，做好金融工作要把握好的重要原则之一就是强化监管，提高防范化解金融风险能力。要以强化金融监管为重点，以防范系统性金融风险为底线，加快相关法律法规建设，完善金融机构法人治理结构，加强宏观审慎管理制度建设，加强功能监管，更加重视行为监管。在强监管的背景下，《民法总则》中公序良俗在金融司法审判中得到运用，作为裁判合同无效的理由之一。因此，本通知将协议有效性作为重要的一条明确出来，意义重大。

　　2.该条款明确，也使得金融机构不能以不符合《指导意见》作为不履行后续出资义务的抗辩理由，履行不能的法律障碍消除了，为金融机构主动或被动履行后续的出资义务提供了可能。

　　四、对于《指导意见》出台前已签订认缴协议且符合本通知规定要求的两类基金，过渡期内，金融机构可以发行老产品出资，但应当控制在存量产品整体规模内，并有序压缩递减，防止过渡期结束时出现断崖效应；过渡期结束仍未到期的，经金融监管部门同意，采取适当安排妥善处理。除党中央、国务院另有规定外，《指导意见》出台后新签订认缴协议的两类基金，涉及金融机构发行资产管理产品出资的，应严格按照《指导意见》有关规定执行。

　　解读：

　　该条款相较于《指导意见》，实际上针对本通知规定的两类基金进行了放松，如“过渡期结束仍未到期的，经金融监管部门同意，采取适当安排妥善处理。”

　　五、过渡期内，对于投资方向限定于符合本通知规定要求的两类基金的资产管理产品，其管理机构应当加强投资者适当性管理，在向投资者充分披露并提示产品投资性质和投资风险的前提下，可以将该产品整体视为合格投资者，不合并计算该产品的投资者人数。对金融机构未充分履行告知义务的，金融监管部门依法依规从严从重处罚。

　　解读：

　　1.针对本通知的两类基金，拓展了《私募投资基金监督管理暂行办法》（中国证券监督管理委员会令第105号）规定的合格投资者的范围。

　　《私募投资基金监督管理暂行办法》（中国证券监督管理委员会令第105号）第十三条第一款规定，下列投资者视为合格投资者：（一）社会保障基金、企业年金等养老基金，慈善基金等社会公益基金；（二）依法设立并在基金业协会备案的投资计划；（三）投资于所管理私募基金的私募基金管理人及其从业人员；（四）中国证监会规定的其他投资者。

　　根据证监会新闻发言人在2014年8月22日表示，考虑到银行理财、信托计划、保险资管等合格投资者标准要求较低，为防止监管套利，通过上述计划将非合格投资者卷入，该办法将原征求意见稿中“依法设立并受国务院金融监督管理机构监管的投资计划”修改为“依法设立并在基金业协会备案的投资计划”。

　　也就是说，过渡期内，对于投资方向限定于符合本通知规定要求的两类基金的资产管理产品视为了《私募投资基金监督管理暂行办法》（中国证券监督管理委员会令第105号）规定的合格投资者。

　　2.符合条件的资管产品，不再穿透核查最终投资者是否为合格投资者和合并计算投资者人数。

　　《私募投资基金监督管理暂行办法》（中国证券监督管理委员会令第105号）第十三条第二款规定，以合伙企业、契约等非法人形式，通过汇集多数投资者的资金直接或者间接投资于私募基金的，私募基金管理人或者私募基金销售机构应当穿透核查最终投资者是否为合格投资者，并合并计算投资者人数。但是，符合本条第（一）、（二）、（四）项规定的投资者投资私募基金的，不再穿透核查最终投资者是否为合格投资者和合并计算投资者人数。

　　本通知明确，过渡期内，对于投资方向限定于符合本通知规定要求的两类基金的资产管理产品，其管理机构履行了投资者适当性管理义务，在向投资者充分披露并提示产品投资性质和投资风险的前提下，可以将该产品整体视为合格投资者，不合并计算该产品的投资者人数。

　　3.该条款也为符合本通知规定的两类基金投资的被投企业IPO和上市公司并购减少了障碍。

　　六、符合本通知规定要求的两类基金接受资产管理产品及其他私募投资基金投资时，该两类基金不视为一层资产管理产品。

　　解读：

　　1.《指导意见》第二十二条第二款规定，资产管理产品可以再投资一层资产管理产品，但所投资的资产管理产品不得再投资公募证券投资基金以外的资产管理产品。

　　本通知明确了符合本通知规定要求的两类基金不视为一层资管产品，为符合本通知规定的政府出资的产业投资基金和创业投资基金的募资提供的便利。不仅可以接受金融机构的资产管理产品，还可以接受其他私募投资基金的投资。

　　2.中基协2019年6月3日发布的《 中国证券投资基金业协会关于发布<证券期货经营机构私募资产管理计划备案管理办法(试行)>的通知》（中基协发〔2019〕4号）发布了《证券期货经营机构私募资产管理计划备案管理办法(试行)》，该办法第二十五条第三款规定，对于政府出资产业投资基金，存在向社会募集资金的，应当视为一层嵌套。

　　笔者认为，符合本通知规定要求的两类基金接受资产管理产品及其他私募投资基金投资，自然属于“存在向社会募集资金的”情形，但，本通知明确，此种情况下，“该两类基金不视为一层资产管理产品”。既然“该两类基金不视为一层资产管理产品”，那么，接受资管产品及其他私募投资基金，不会视为一层嵌套。

　　加之，《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》（发改财金规〔2019〕1638号）效力级别为部门规范性文件，其效力级别高于《 中国证券投资基金业协会关于发布<证券期货经营机构私募资产管理计划备案管理办法(试行)>的通知》（中基协发〔2019〕4号）。那么，本通知实际上对《中国证券投资基金业协会关于发布<证券期货经营机构私募资产管理计划备案管理办法(试行)>的通知》（中基协发〔2019〕4号）投资符合本通知规定的两类基金关于嵌套问题的修正。

　　3.该条款也为符合本通知规定的两类基金投资的被投企业IPO和上市公司并购减少了障碍。

　　七、各部门按照职责分工，对符合本通知规定要求的两类基金和金融机构执行本通知的情况加强监管，强化监管协调。两类基金应在接受金融机构发行老产品出资后15个工作日内，将金融机构出资及证明该基金符合本通知规定要求的相关材料报发展改革委，发展改革委及时将相关材料与财政部、人民银行、银保监会、证监会、外汇局共享。发展改革、财政、证监部门对两类基金日常监管中发现金融机构发行老产品违规投资于不符合本通知规定要求的两类基金的，应及时通知金融管理部门。金融管理部门按照有关法律法规、规章和《指导意见》规定，采取适当监管措施或视情节对金融机构作出行政处罚。

国家发展改革委

中国人民银行

财    政    部

银  保  监  会

证    监    会

外    汇    局

2019年10月19日

（来源：微信公号“PE实务”）