近年来，最高法都会在新年到来之前颁发新的司法解释，我们将之称为“最高法的新春贺礼”，今年也不例外，最高法于2024年12月23日印发了《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》（以下简称《指导意见》），该指导意见的制定目的是为防止“程序空转”，推动实质性化解矛盾纠纷，指导意见当中的具体规定均是围绕如何实现这一制度制定目标而展开。根据《指导意见》中表述的“做到案结事了、政通人和”、“维护社会稳定”等内容，笔者揣测，最高院在此时点出台这一新意见，除延续“新年献礼”的“惯例”外，应与这一年发生的几起涉法极端恶性事件存在某种关联。

《指导意见》主要涉及诉讼程序问题，内容具体、具有较高的实操指导意义，一部分条款具有创新性，一部分条款对之前制度有较大改变，总体而言，该《指导意见》对案件办理将产生较大影响。当事人或律师办理诉讼案件，应该对该意见有深入理解和学习，准确理解和适用该意见可以避免走弯路、也有利于更好维护当事人的利益。笔者认为，该意见有十大看点，分述如下：

坚持调解优先，对起诉至人民法院的民事纠纷和行政赔偿、补偿以及行政机关在法定幅度内实施罚款、拘留等行政处罚引发的行政纠纷等案件，适宜调解的可以通过人民调解、行政调解、司法调解、行业性专业性调解等机制，促进和支持先行调解。对调解不成的，依法及时予以审理裁判，坚决杜绝强制调解、久调不决、以调压判等违反调解自愿原则情况的发生。”

《指导意见》第三条是整个意见最受公众关注的条文，从该条文受关注的程度可推知，“立案难”仍然是大家当前普遍感受的一个痛点。笔者注意到，很多人在朋友圈欢欣鼓舞的在分享《指导意见》，并配文“最高院规定除八种情形外，有案必立”云云。但是，笔者认为这些感受和体会，很大程度上是基于对条文表面文义的理解而得出的形式逻辑结论。结合案件立案受理审查的司法实务，笔者认为，第三条得到实际落实之后，实际效果可能会与“有案必立、有诉必理”的目标出现较大偏差，立案或会变得更难，而非更容易。

笔者总体上认为，《指导意见》第三条实际是将最高院2015年规定的“立案登记、形式审查制”改变为了“立案登记、有限的实质审查制”，受理条件较之前更为严格、而非更为宽松。详述如下：

2015年5月1日，最高法发布了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《2015立案登记制意见》，该意见制定的目的是为解决“立案难”问题，该意见的最大价值是“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”。该意见明确了“有案必立”，对立案受理条件规定的非常宽松，以民事案件为例，受理条件仅是“原告与案件有利害关系、有明确的被告、具体的诉讼请求和事实依据，属于人民法院主管和受诉人民法院管辖”，立案审查标准可以归纳为“形式审查”。

《2015立案登记制意见》施行之后，立案难问题确实发生了很大改观，但是，这几年来，受经济环境等方面因素影响，法院案件数量也出现大幅上涨，基于“案多人少”、“诉源治理”等方面因素影响，“立案难”问题出现“再抬头”的情况。《指导意见》第三条应是基于遏制这一情况继续发展而制定的。

但是，笔者认为《指导意见》第三条规定的内容实际是将2015年的立案审查标准由“形式审查”标准改变为了“有限的实质审查”标准。举例说明：

第一，《2015立案登记制意见》规定原告起诉有具体诉请和事实依据即可，至于诉请是否正确，事实依据是否正确充分均非法定的立案审查范围。但是，按照《指导意见》第三条之规定，如果起诉状内容欠缺或存在错误，法院可以告知原告补正、暂不予受理。通常而言，当事人的起诉状中均有起诉的基本要素以及事实和理由的陈述，至于原告诉状中的内容是否完整充分，则因人而异，但按照《指导意见》第三条之规定，立案受理窗口可以告知原告“起诉状内容欠缺或者有其他错误”，要求原告补正后再予立案，然而“何谓内容欠缺、何谓存在错误”，可以说每个受案法院都可以有自己的把握标准，甚至每个立案审核法官都可以有自己的把握标准，因此，执行这一规定，或会导致当事人立案“一次通过”的比例降低。

第二，《2015立案登记制意见》规定原告起诉时“有明确的被告”即可，但《指导意见》第三条规定被告不仅要明确，原告还需要提供“被告准备的送达地址”，如果原告无法提供的，法院可告知原告进行补正，但原告在立案之前通过自力手段获得被告准确送达地址的手段非常有限，故该意见实施之后，司法实务中或将出现，原告经法院告知后仍然无法补充提供被告准确送达地址，导致案件更长时间无法完成立案

第三，原告“起诉案由必须正确”的规定，不仅会增加原告立案难度，而且很可能给立案审核法官“招来麻烦”，如果原告基于立案法官的意见修改了案由之后又败诉了，原告很可能会投诉举报立案审核法官或一审受案法院

《指导意见》第三条规定，原告“起诉主张的案由明显错误”的，法院可以告知原告补正之后再予受理。此规定也就意味着原告起诉时主张的案由“必须正确”。

关于案由的性质和作用问题。《最高人民法院关于印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知》（法〔2020〕347号）第五条第五款规定“案由体系的编排制定是人民法院进行民事审判管理的手段。”也即，案由的主要功能是方便法院分类管理案件以及法院内部的管辖分工。案由并不等同于当事人诉讼主张的法律关系，法官也不能直接依据立案时确定的案由而审查判断当事人的主张是否成立。

但是，《最高人民法院关于印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知》（法〔2020〕347号）同时也载明“民事案件案由是民事案件名称的重要组成部分，反映案件所涉及的民事法律关系的性质，是对当事人诉争的法律关系性质进行的概括”，据此规定，案由与当事人主张的民事法律关系之间又存在紧密关系，案由在很大程度上反映和体现民事法律关系。案由不单单是一个方便科学管理的“管理标识”，案由直接关系和影响原告实体权利的实现。

《2015立案登记制意见》并未规定原告起诉之时要准确的列明“案由”，因此，该意见实施至今，我们收到的很多起诉状当中并未列明案由，案件案由很多是立案法官依职权确定的，案件审理过程中，如原告主张的法律关系在诉状中体现的不明确的，法官通过庭审中的询问和调查予以固定，并进而展开审理。

但依据《指导意见》第三条的规定，在原告起诉之时，原告就需要准确列明案由，而如上所述，案由是法律关系的总结和概括，因此，立案时审查“案由是否正确”实质上是要求立案之时，立案法官要对原告诉求做“实质性审查”。如果当事人未写明案由，而依据当事人起诉事实很容易确定案由的，立案审核法官可以明确告知当事人补正。

但是，原告起诉的法律关系也不总是明确清晰的，有时候还存在较大争议，在这种情况下，原告主张适用某一案由，而立案审核法官就是认为该案由不正确，那么会出现何种局面呢？一种情况，立案审核法官依据原告主张案由同意给原告立案，另一种情况，立案审核法官告知原告按其意见纠正并在纠正之前暂不予立案。一些当事人的法律理解和判断能力是不足的，他们往往会基于立案审核法官身份的权威性而对案由进行修改。

但是，一个不可忽视的问题是，立案审核法官对法律关系的认识，必然等于一审审判法官对某一案件法律关系的认识么？一审审判法官对某一案件法律关系的认识一定等于二审法官的认识么？答案必然是否定的。那么如果某一原告基于立案审核法官的意见修改了案由、也相应明确了自己的法律关系主张，而一审审判法官内心不支持该原告基于修改后法律关系提出的诉讼请求会发生什么？一种情况，该原告说这个法律关系是立案法官让我改的、你得认可，审判法官内心虽不认同，但为避免给本院“惹麻烦”，在被“裹挟”之下认可了原告主张的法律关系。但是，二审法官会因为这种情况而被“裹挟”么，笔者认为可能性较小，如果二审法官并不认可原告主张的法律关系的，即便二审法官释明原告法律关系主张错误了，鉴于二审阶段并不允许变更法律关系，二审法官也只能驳回原告诉求，但这种情况下，原告必然损失了诉讼费、律师费以及大量时间和精力。理性的原告可能默默选择另案起诉，但一些不太理性的原告可能就会选择通过投诉、举报等方式向立案审核法官或者一审法院主张维权。这将导致“案由准确性的告知”给一审法院招来风险和麻烦。

笔者曾接受咨询的一起一审被判驳、二审被裁驳的案件，该案件法律关系并不清晰，当事人按照可能被采纳的几个法律关系准备了几个版本的起诉状到法院立案，在立案窗口法官的建议之下，该当事人提交了案由为“排除妨害纠纷”的起诉状，但是一审法院经审理后认为原告主张物权妨碍不成立，故驳回了原告诉讼请求；二审法院审理之后也认为原告主张的法律关系不正确，依据法律规定，二审法院本应也是维持原判的，但二审法官还是比较善良，应是为了考虑给原告避免诉讼费损失，作出了撤销一审判决，驳回原告起诉的裁定。如果二审法院严格依据法律关系处理并维持一审判决的，必然导致原告一二审均败诉，并全额承担一二审诉讼费及律师费的后果。而该等后果是在立案窗口法官的建议下出现，当事人可否找立案窗口法院“理论”呢？因此，法院是否会意识到该等风险，而打折扣的落实《指导意见》第三条的“案由告知”义务，仍需观察。

（一）诉讼代理人未提交授权委托书及相关证明材料；

（二）法人或者其他组织起诉时，起诉材料缺少单位印章或者法定代表人、主要负责人签章；

（三）起诉状内容欠缺或者有其他错误；

（四）被告明确但无法提供准确的送达地址；

（五）起诉主张的案由明显错误；

（六）未能清楚表达诉讼请求；

（七）受诉人民法院没有管辖权；

（八）其他应当开展法律释明、诉讼指导的情形。

对当事人提起的符合法律规定的反诉、增加或者变更诉讼请求等，不得以“另行起诉”“执行阶段解决”等理由拒绝受理。

起诉事项不属于人民法院受理案件范围的，及时做好法律释明和思想疏导工作，引导当事人选择其他适当渠道救济权利，防止矛盾升级激化。”

对于不予受理、不予立案的案件，《民事诉讼法》第一百二十六条规定：“人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利。……不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理；原告对裁定不服的，可以提起上诉。”虽然《民事诉讼法》明确规定对于不符合起诉条件的，法院应作出裁定。但现实的情况中，对法院经审查之后认为不符合起诉条件的，现场立案的，立案窗口法官往往是口头告知不予受理，对于网络立案的，也通常都是在网络系统中回复“审查不通过”，并不会作出书面裁定。法院的该等处理方式，实际导致当事人无法通过对一审审查结果提出上诉的方式维护权利。

《指导意见》第四条第一款规定“人民法院应当一次性全面核对起诉是否符合法律规定的起诉条件，不符合的，应当在裁定书中阐明理由。”该条规定实际是对《民事诉讼法》第一百二十六条规定的重述，只是强调了应当“阐明理由”，而事实上，即便没有“阐明理由”的规定的，法院作出不予受理或不予立案裁定的，也当然是需要阐明理由的。笔者认为，该条规定虽是重述但也可以解读为是最高院对出具书面裁定的“强调”，然而该等“强调”能否真正改变存在已久的、普遍性的“不受理案件也不出具书面裁定”的局面，亟待观察！

对于驳回起诉的案件，在司法实务中，该类案件通常都是立案庭已经受理，并经审判庭进行审理之后，认为不符合起诉条件，进而作出“驳回起诉”裁定；例如原告主体不适格的、原告重复起诉的案件，该类案件基本上不存在不出具书面裁定的情况，原告对驳回起诉裁定不服的，有权提起上诉以维护权利。故《指导意见》第四条第一款对驳回起诉类案件出具书面裁定方面的影响不大。

但是，《指导意见》第四条第二款规定对裁定驳回起诉类案件还是有非常重要影响的，依据该款之规定，一审法院裁定不予受理、驳回起诉的，二审法院经审理后认为一审裁定错误并指令下级法院审理的，下级法院原则上不得再作出与原一审裁定一致的裁定，除非案件出现了新的情况。但是，即便是出现新的情况的，一审法院在拟再次作出不予受理、驳回起诉裁定的，也要先报请二审法院同意。

此点特别值得关注，上级法院与下级法院之间是指导与被指导的关系，最高院发布的《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》（法发〔2010〕61号）第一条也规定“最高人民法院监督指导地方各级人民法院和专门人民法院的审判业务工作。上级人民法院监督指导下级人民法院的审判业务工作。监督指导的范围、方式和程序应当符合法律规定。”故从法律角度，两级法院应该独立审判，尽管现实中一审法院遇到一些敏感的、有争议或者复杂的案件，在作出判决之前，向二审法院进行请求汇报的情况确实存在，但是在最高院以往的司法解释类文件当中，鲜有明确规定“下级法院就某一问题必须请示上级法院”的，故《指导意见》第四条第二款规定内容还是很特别的。该特别之处，将会使得指令审理的案件被一审法院再次驳回的几率大大降低，能够充分发挥避免“程序空转”的效果。

上级人民法院认为下级人民法院裁定不予受理、不予立案或者驳回起诉错误，裁定指令下级人民法院审理后，下级人民法院认为出现新的事实理由需要裁定驳回起诉的，应当报请上级人民法院同意。"

在以往司法实务中，很多法院常常要求“一合同立一案件”，比如某买受人向同一开发商购买同一小区两套房产，这种情况争议当事人主体一致，两份合同内容除了房号、价款有区别外，其他内容基本一致。在以往，就该两份合同产生争议的，很多法院会要求分别立案，有时法院分别立案但交给同一法官审理也不会给当事人明显增加讼累，但一些法院是随机分案，两案件分配给不同的法官，同样的事情当事人得至少要开两次庭、陈述两次几乎相同的观点，这种处理可以增加法院结案数量，但必然增加当事人讼累。

另外，在建设工程领域，一个分包单位与总包单位签订承包内容不同的多份分包合同，法院也要求必须分别起诉、分别立案，这种处理必然增加当事人讼累之外，还有一个普遍的问题，在该种情况下，总包单位的过程付款并非是严格对照每个合同支付的，分别审理的情况之下，每个案件之下已付款金额如何证明和认定都常常成为困扰双方当事人以及法官的事情。

依据《指导意见》第五条的规定，只要符合共同诉讼条件的案件，都应立为“一案”，对可以合并审理、也可以不合并审理的案件，也只有在“当事人提出合理异议”的情况下才可以分案处理，基于该条规定，原告可以基于争议合同内容具有较强的关联性为由，请求法院合并受理、合并审理，预计该条规定可在一定程度上改变“人为拆案”的做法。

对原告同时针对同一行政机关或者不同行政机关作出的两个以上具有关联性的行政行为分别提起诉讼的，人民法院应当逐一认定是否符合法定起诉条件；符合法定起诉条件且合并审理有利于实质化解争议的，可以依法合并审理。”

在以往司法实践中，民事争议与行政争议是分别由法院民事庭、行政庭处理的，两个庭室之间也并不存在案件合并处理或者衔接处理关系。如果案件同时涉及行政争议和民事争议的，只能分案处理，而且往往这种分案处理并非是同一期间立两个案件即一个民事案件、一个行政案件进行处理，往往两个案件之间存在其中一个案件需要以另一案件的处理结果作为起诉前提的，这种模式之下，当事人要最终实现诉讼利益需要很长的周期。《指导意见》第七条的规定属于制度创新，依据该规定，法院可以基于当事人合并审理的申请而合并处理行政案件和民事案件，这一制度能够明显减轻当事人讼累，压缩当事人获得权利保障的时间。

关于民行衔接的问题，之前司法实务中，民事审判庭经审理后认为不属于民事案件的，通常都是裁定驳回起诉，口头或者在文书中告知当事人可以另行基于其他法律关系提出诉讼，原告不得不再再行提出行政诉讼。《指导意见》第七条规定了“民行衔接制度”，能够通过民行审判庭之间的移送解决再次起诉问题，减轻当事人讼累。

人民法院发现已经受理的民事案件属于行政诉讼受案范围的，应当在征得原告同意后，及时将案件转为行政案件进行审理。对行政案件没有管辖权的，应当依法裁定移送有管辖权的人民法院。受移送的人民法院认为案件不属于行政诉讼的，应当报请它们的共同上级人民法院决定。

人民法院发现已经受理的行政案件属于民事诉讼受案范围的，参照前款执行。”

首发：微信公众号“讼案徐说”