走出去智库观察

8月26日，美国商务部以“帮助中国军方在南海修建人工岛”为由，将24家中国企业列入“实体清单”。被加入实体清单后，向这些企业出口、再出口或转让（境内）受美国《出口管理条例》（EAR）管辖的物项需经美国商务部许可。

走出去智库（CGGT）特约法律专家、北京大成总部高级合伙人蔡开明分析认为，美国针对中国的打击手段频次渐高、范围渐广，7月13日阐明对中国南海的立场后，8月即辅以出口管制及签证限制措施。同样，美国于8月5日宣布扩大“净网行动”后，即在同月采取多项措施落实该项目项下的四大重点内容，仅有一项尚未落实。由此可见美国针对中国的相关表态已不是宣示性警告，而极有可能通过具体打击措施落实相关政策。

美国还会有哪些打击措施？又如何应对？今天，走出去智库（CGGT）刊发蔡开明等律师的分析文章，供关注中美关系和跨境合规管理的读者参阅。

要 点

1、向被列入实体清单的24个中国实体输入美国《出口管制条例》（EAR）管制物项，均需事先获得许可证。其他机构与实体清单企业/机构进行交易或为其提供货运、物流、港口、保险、融资租赁服务，应当谨慎识别合规风险，避免违反美国出口管制规定。

2、中国通信服务运营商在美面临清洁运营商、涉军企业、证券监管三重风险，应当对此给予充分关注。

3、在被列入实体清单后，建议实体清单企业/机构告知交易对方，交易双方在公司内部各自建立防火墙，使“美国人”无法参与到有关产品的研发、运营、维护等环节。

正 文

美东时间2020年8月26日，美国商务部工业与安全局（BIS）以从事“有悖于美国国家安全和外交利益的活动”为由，将60个实体加入实体清单（Entity List）。其中，24个中国大陆实体由于所谓“参与中国政府在中国南海的领土开发活动”而被列入。同日，美国国务卿蓬佩奥（Michael Pompeo）宣称，将对“负责或参与中国南海有争议的前哨基地的大规模开发、建设或军事化的中国公民”¹施加签证限制。我们对上述事件做了简要分析。

一、BIS实体清单更新情况

（一）具体名单及被列入原因

2020年8月26日，BIS将被美国政府认定为违背美国国家安全或外交政策利益的60个实体新增至实体清单，上述实体所在的国家及地区包括中国大陆、中国香港、法国、印度尼西亚、马来西亚、阿曼、巴基斯坦、俄罗斯、瑞士以及阿联酋，其中：

（1）中国大陆有24家实体因支持中国在南海开发并军事化有领土争议的前哨基地的行为而被列入实体清单，这是美国政府首次通过实体清单就中国南海问题采取行动。

（2）此外，还有5家中国实体因为非南海原因而被列入：牧泰实业有限公司（MTech Industrial Limited，音译）另被指支持无保障的核活动及导弹扩散活动；香港泰和电气有限公司被指支持无保障的核活动；珩星电子（连云港）股份有限公司及上海锋金电子科技有限公司（Shanghai Fengjin Electronic Technology Co., Ltd.）被指可能将EAR管制物项用于中国境内的军事活动；西安陆路科技有限公司（Xi’an Overland Science and Technology Co., Ltd. ，音译）被指支持中国军方的项目以及将EAR管制物项转移给已被列入实体清单的主体。

（3）中国香港的1家企业因支持无保障的核活动而被列入；另有1家企业因可能将自美国出口、再出口或转移（国内）的物项用于中国境内的军事活动而被列入。

（4）马来西亚的6家实体因涉及在BIS许可证申请中伪造材料以便将美国原产的物项转移到伊朗而被列入；另有5家企业因将美国原产的航空器零部件运往伊朗而被列入。

（5）俄罗斯的5家实体因参与俄罗斯军事行动而被列入。

（6）巴基斯坦的5家实体因支持无保障的核活动而被列入。

（7）阿联酋的1家实体因支持无保障的核活动而被列入；另有3家实体因违背美国国家安全或外交政策利益而被列入；

（8）印度尼西亚、法国及阿曼的共3家实体因将美国原产的航空器零部件运往伊朗而被列入；

（9）瑞士的2家实体因将美国原产的航空器零部件运往伊朗而被列入。

BIS特别指出，2016年7月12日，根据1982年《联合国海洋法公约》（UNCLOS）任命成立的临时仲裁庭裁决美济礁属于菲律宾专属经济区（Exclusive Economic Zone, EEZ）及大陆架。现有证据表明中国交通建设集团下属5个实体“帮助中国在南海进行开发并军事化有领土争议的前哨基地”，特别是参与了美济礁（Mischief Reef）²区域的领土开发；其余19家中国企业也参与了类似的开发活动。

24家中国企业的名称及基本信息如下：

（二）法律后果

1、推定拒绝的许可证政策

向上述被列入实体清单的24个中国实体输入美国《出口管制条例》（EAR）管制物项，均需事先获得许可证。

针对上述24个中国实体的许可证申请将适用“推定拒绝”（Presumption of Denial）的审查政策——即推定应当不签发许可证，除非申请人提供足以推翻该推定的证据，否则BIS将拒绝签发出口许可证。

另外，对上述24个中国实体的出口、再出口及转让（国内）不予适用许可证例外。

2、其他机构不得为实体清单企业/机构的违法交易提供协助、便利

其他机构与实体清单企业/机构进行交易或为其提供货运、物流、港口、保险、融资租赁服务，应当谨慎识别合规风险，避免违反美国出口管制规定。若承运人或代理人参与被禁止的交易或违反EAR的相关规定将面临行政和/或刑事责任，还有可能会被禁止参与相关第三方业务活动（如货物承运、法律咨询等）。该等违规行为具体包括：1）促成、协助、唆使、提供咨询、命令、引诱、推动或允许EAR所禁止的事项或忽略EAR所要求的行为；2）因任何目的、以任何方式与他人共谋实施违反EAR的行为；3）对于受EAR管制的任何物项的出口，任何人在明知其将违反EAR管制的情况下，对其进行预定、购买、消除、隐蔽、存储、使用、借贷、交易、运输、提供融资、转运或提供其他服务。

二、相关背景——南海裁决

南海地区长久以来摩擦不断、局势复杂。

2012年6月21日，中国宣布建立地级三沙市，政府驻西沙永兴岛，管辖西南中沙群岛的岛礁及其海域，并在随后数月间采取了落实三沙设市的一系列行政、司法、军事举措。

2013年1月22日，菲律宾就与中国的南海“海洋管辖权”争端向常设仲裁法院提起仲裁，时任庭长柳井俊二与菲律宾根据《联合国海洋法公约》附件七任命临时仲裁庭。同年2月19日，中方认为仲裁庭不具资质，拒绝参与仲裁程序。且中方认为此案所涉争端实质上是超出公约调整范围的领土主权和海域划界问题，故仲裁庭对此案无管辖权。

2014年12月7日，中国外交部发表立场文件阐释在南海仲裁案管辖权问题上的立场，声明中国不接受、不参与菲律宾提起的仲裁。

2016年7月12日，在中国缺席的情况下，临时仲裁庭仲裁支持菲律宾的诉求，认定中国大陆在低潮高地⁴建造人工岛的行为被认为侵犯了“菲律宾的主权权利”。同时，仲裁庭认为中国在南海的填海造陆“给环境造成了不可挽回的损失”，要求中国政府停止在南海的活动。

裁决次日，联合国官方微博表示此案仲裁庭与联合国无关，该仲裁庭不属于国际法院或其他联合国系统司法机构，其裁决并不能依照《联合国宪章》第十四章关于国际法院的规定提交联合国安全理事会申请强制执行。

据英国广播公司报道，裁决结果公布后，美国曾敦促各方避免挑衅性言论或行动。时任美国国务院发言人科尔比曾表示，海牙南海仲裁法庭对和平解决中菲两国南海纠纷作出了重要贡献，美国政府不会对该案作出评论，但将支持和平解决南海领土和海洋主权纠纷。2016年的南海裁决认定美济礁不属于中国领海，此后，美国曾多次公开支持对该仲裁裁决。

三、美国近期与中国南海相关的动态

（一）美国国务院动态

1、签证限制

2020年8月26日，美国国务卿蓬佩奥宣称，美国将对“负责或参与中国南海有争议哨所的大规模开发、建设或军事化的中国公民”施加签证限制，上述主体的直系亲属也可能面临同样的签证限制。蓬佩奥称，中国交通建设集团领导了中国在南海前哨基地的破坏性疏浚工作，同时也是中国“一带一路”战略的主要承包商之一。该公司及其子公司在全球范围内“从事腐败、掠夺性融资、环境破坏以及其他不正当行为”。美国绝不允许“中国运用中国交通建设集团及其他国有企业实施扩张”。美国将继续采取行动直至中国在南海停止其强制性行为。此外，美国将继续与盟国及伙伴一道抵抗此类破坏稳定的活动。”

2、就中国南海问题表明立场

今年7月13日，蓬佩奥发表声明，阐述美国在中国南海问题上的立场。美国认为仲裁庭于2016年7月12日对中国和菲律宾在中国南海争议一案中承认菲律宾对争议专属经济海域主张，该仲裁庭作出的裁决具有法律约束力，中国在中国南海的九段线主张无法律依据。

（二） 美国国会引入多部南海相关法案

1、《中国南海及东海制裁法案》（S.1634 - South China Sea and East China Sea Sanctions Act of 2019）

该法案于2019年5月23日由共和党反华参议员马克·卢比奥（Marco Rubio）引入，但此后未经审议或表决，因此尚无法律效力。2019年6月26日，众议院引入了相同名称的法案，二者的体例及内容高度相似。

该法案着眼于中国南海海域，称将对帮助中国政府建设和发展该海域的中国主体、对“威胁和平、安全或稳定”负有责任的中国主体，以及对上述主体提供了实质性帮助的其他主体实施制裁，制裁措施包括冻结涉美资产及禁止入境美国。

该法案还授权美国总统在特定情况下，禁止/严格限制被制裁主体在美国国内的外国金融机构开设及维持代理行帐户或通汇帐户。

该法案还强调了美国须禁止对承认中国在南海及东海主权的国家提供任何援助。

2、《中国南海自由航行法案》（H.R.7675 - South China Sea Freedom of Navigation Act）

该法案于2020年7月20日被引入众议院，旨在修改《2017财年国防授权法》，提升《美国自由航行报告》的报告频率并增加了与盟国及伙伴国家共同质疑的过度海上权利主张（excessive maritime claim）的报告要求。

3、《拒绝中国对南海及东海岛屿及领土的相关主张》（H.R.7982 - To reject the People's Republic of China's claims concerning certain islands and territories in the East and South China Seas）

该法案于2020年8月7日被引入众议院，目前尚未公开文本内容。

四、相关影响及形势预测

（一）被列入的实体受实体清单的直接影响或许有限，但不排除美方采取后续的制裁措施。

综合分析美国针对南海问题将相关实体列入实体清单并采取禁止入境的制裁措施以及美国国务院近期的相关动态，南海主权问题已经成为除香港自治、新疆人权、军民融合、网络安全以外美国用以打击中国的另一主要借口。尽管据《纽约时报》报道，此次列入实体清单的企业鲜少涉及美国出口管制物项，美国商务部某高级官员匿名表示，美国出口商向上述24家实体出口EAR管制物项的金额较小，在过去5年仅有500万美元。⁵同样，虽然蓬佩奥宣称要对南海相关的责任个人及家属施加签证限制，但尚未公布具体名单。

若中美关系持续僵持，不排除美国会加快上述南海制裁法律立法进程且对相关企业施加列入SDN清单等制裁措施的可能性。特别是，此次蓬佩奥宣布签证限制时，指名中国交通建设集团及其子公司在全球范围内“从事腐败等不当行为”，美国财政部可根据针对腐败和侵犯人权行为的全球马格尼茨基（Global Magnitsky）制裁项目将该等企业列入SDN清单，对其进行制裁。

（二）针对美国当下的“净网行动”，中国通讯服务运营商在美风险或会提升。

虽然BIS及美国国务院的公告都仅称美国采取上述措施是针对相关主体涉及南海的开发及军事化行动，但是根据企业公开信息，此次被列入清单的上海凯波水下工程有限公司及陕西长岭电子科技有限责任公司的主营业务包含电缆建设，除了参与南海开发及建设，上述企业也有可能因为其主营业务涉及此前美国“净网行动”中强调的“清洁电缆”而受到美国政府的格外关注。

2020年8月5日，美国宣布在“5G清洁路径”的基础上，扩大“净网行动”（Clean Network Program）以保护美国资产，新增了包括“清洁运营商”、“清洁应用商店”、“清洁应用程序”、“清洁云”及“清洁电缆”五项重点内容。此后，美国采取针对中国企业的多项措施，虽未直接援引“净网行动”，但分析所涉企业的业务类型可以发现，该等措施正全方位落实“净网行动”的要求：8月6日，特朗普对TikTok及微信颁布的禁令可归为落实“清洁应用程序”的举措；8月17日，BIS针对华为发布新的限制性规定可归为落实“5G清洁路径”的举措，且同日将多家华为系云计算关联公司列入实体清单，可归为落实“清洁云”的举措。此次被列入实体清单的企业中包含部分主营业务为电缆相关业务的企业，可归为落实 “清洁电缆”的举措。

至此，自扩大“净网行动”后，美国针对中国企业的具体措施仅有“清洁运营商”尚未落实。此前，蓬佩奥曾公开表示将加入美国司法部长巴尔（William Barr）、国防部长埃斯珀（Mark Esper）及代理国土安全部长沃尔夫（Chad Wolf ）之列，敦促美国联邦通信委员会（FCC）终止对中国电信及其他中国通讯服务运营商的服务许可（authorization）。2020年6月24日，中国电信及中国移动被列入国防部“涉军企业”清单，尽管美国未以联邦公告的形式公开该清单，截至目前，也未对清单内企业采取相应行动，但是根据《1999财年国防授权法》（1999 NDAA），美国总统可以根据IEEPA的授权随时决定对清单中企业采取制裁措施。此外，中国电信、中国移动及中国联通均在美国发行存托凭证，受到美国证券交易委员会（SEC）的监管。8月6日，美国总统金融市场工作组发布《关于保护美国投资者防范中国公司重大风险的报告》，建议针对美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）无法进行检查的辖区（包括中国），提高上市门槛、加强信息披露要求、强化投资风险提示，并要求在美上市公司最迟于2022年1月1日前须满足PCAOB的相关要求，否则可能会面临退市风险，体现了美国针对中国在美上市公司加强监管的趋势。

综上，中国通信服务运营商在美面临上述清洁运营商、涉军企业、证券监管三重风险，应当对此给予充分关注。

（三）美国公开提及或重点关注的行业及企业可能会面临精准打击。

通过前述分析可以发现，美国针对中国的打击手段频次渐高、范围渐广。同时，美国国内仍深陷新冠疫情及种族歧视引发的社会冲突。大选在即，特朗普政府很可能采取更多措施进一步围堵中国以转移民众注意力、获取选票。

美国于7月13日阐明对中国南海的立场后，8月即辅以出口管制及签证限制措施。同样，美国于8月5日宣布扩大“净网行动”后，即在同月采取多项措施落实该项目项下的四大重点内容，仅有一项尚未落实。可见，美国针对中国的相关表态已不是宣示性警告，而极有可能通过具体打击措施落实相关政策。

除了前述参与南海开发、建设的相关企业及中国通讯服务运营商，美国公开的行动计划、政府高级官员明确提及的企业都可能会面临具体的禁止或限制措施，该等企业包括但不限于：1）新疆人权项目项下“非法”收集人体基因信息及开发监控产品的相关企业，2）“涉军企业清单”中列明的中资企业，3）《香港自治法》规定的外国金融机构，4）“净网行动”中提及的应用程序开发商/应用商城/云服务企业/电缆企业、BAT（百度、阿里巴巴、腾讯），以及5）与政府关联密切的企业。同时，更多相关个人也可能被施加签证限制措施。

五、对实体清单企业/机构的应对建议

（一）注意“美国人”因素

在被列入实体清单后，建议实体清单企业/机构告知交易对方，交易双方在公司内部各自建立防火墙，使“美国人”无法参与到有关产品的研发、运营、维护等环节。

具有“美国人”资格的主体包括：（1）美国公民或具有美国永久居留权的自然人、注册于美国的企业（包括非美国企业的美国办公室和子公司）；（2）美国个人或实体拥有或者控制的第三国企业；（3）在进行违规交易时出现在美国境内的个人和企业。企业内部的美国员工会被认为具有“美国人”主体资格。

（二）识别相关交易

针对实体清单企业拟出售的物项，若购买方未被列入美国的出口管制或经济制裁的黑名单，相关出售交易仍可继续进行，违反EAR的相关风险比较小。但若实体清单企业拟出售的物项受EAR管制，则需要根据该物项的ECCN或EAR99编码来研判是否需要申请许可证。

针对实体清单企业拟采购的物项，实体清单企业应当识别拟购买的物项是否属于EAR管制的范围。若属于EAR管制物项，应提示出售方积极向BIS申请相关许可证。若出售方的申请被拒绝，应停止有关购买交易。若实体清单企业拟购买的物项不属于EAR的管制范围，或出售方已取得美国许可证，则该等交易不会违反EAR的相关规定。建议实体清单企业告知出售方该等资讯，使其消除顾虑，继续相关交易。

（三）关注关联方风险

若某A集团旗下的B公司被列入美国实体清单，则其他任何公司出售EAR管制物项至B公司，一般情况下都需要逐单申请许可证，且审查政策是推定拒绝。同时，若该A集团的其他关联公司不能证明其业务、人员、经营上与B公司完全独立（legally distinct），则有很大风险也被视为实体清单企业。因此，实体清单企业的关联公司需注意：1）不得向该实体清单企业出售美国EAR管制物项，除非已经获得许可证；2）应当对自身已经获得的EAR管制物项做好针对该实体清单企业的隔离措施。

（四）审查合同条款

1、合资、合营企业条款。被列入黑名单的企业若有与美国或其他国家企业合营的开展与出口管制项目相关业务的企业（如研究开发、市场经营等），合营企业的后续经营可能会面临包括清算在内的一系列风险。建议该等中资企业仔细审查合营合同，争取一切有利条件，先发制人。否则待合同对方援引合同中的有利条款，黑名单企业将处于被动状态，不利于维护自身权益。

2、上、下游客户的销售条款。针对被列入黑名单的企业由于将无法获得EAR管制物项而可能导致的生产、经营问题，建议该等企业提前分析合同条款、预判违约风险，并与上下游企业重新协商违约责任。

（五）跟进受管制事件的进展

1、积极采取补救措施。了解被列入实体清单的原因事项。

2、积极申请移除程序。通过专业人士与BIS及美国政府其他利益相关方就解决美国政府的顾虑的方案进行谈判。

3、密切关注自身是否被列入其他黑名单或被美国采取更严厉的制裁措施，以便及时评估并更新相关的合规风险防范措施。

六、对其他有涉美业务的中国企业应对建议

根据前述形势预测部分的分析，美国将会就其关注的重点领域或公开提及的具体企业加强或新增禁止/限制措施，中国的涉美企业应当关注和理解美国不断出台的新法律法规、行政命令，研读OFAC、BIS等行政部门的新规，评估技术研发、生产制造、销售维护等各个业务环节中的合规风险，建立健全自身的合规体系，必要情况下考虑替代供应链及市场，并拓展新业务。

特别地，涉美的中资企业应确认日常经营是否涉及敏感业务（如军用业务、通讯业务、人工智能、超级计算机计算、监控产品、云服务、电缆、手机应用程序等），排查EAR管制物项的最终用户及最终用途。对与政府相关的最终用户（如国有企业或政府业务承包商），去往中国新疆、西藏、香港、南海地区或者朝鲜、伊朗、古巴、俄罗斯、叙利亚、委内瑞拉等目的地的涉美物项，以及包含上述地区的供应商及客户需要开展额外的尽职调查。

注释：

1.individuals responsible for, or complicit in, either the large-scale reclamation, construction, or militarization of disputed outposts.

2.美济礁（Mischief Reef，北纬9北纬chief Re，东经115chief Reef5'），位于南沙群岛东北部。南海仲裁案的裁决书显示，美济礁是一个椭圆形的大环礁，宽约6.5公里，有三个天然入口进入环礁湖。泻湖内有许多发育良好的斑块礁，有巨大的叶状珊瑚和枝状珊瑚。在自然条件下，美济礁区域最高的岩石在涨潮时被覆盖，因此仲裁庭将其列为“低潮高地”。

3.经查，该公司的经营状态为已吊销、未注销。

4.根据《联合国海洋法公约》第十三条，“低潮高地”是指在低潮时四面环水并高于水面但在高潮时没入水中的自然形成的陆地。如果低潮高地全部或一部与大陆或岛屿的距离不超过领海的宽度，该高地的低潮线可作为测算领海宽度的基线。如果低潮高地全部与大陆或岛屿的距离超过领海的宽度，则该高地没有其自己的领海。

5.https://www.nytimes.com/2020/08/26/business/economy/trump-sanctions-south-china-sea.html

来源：微信公众号“走出去智库CGGT”