仝  蕾

最高人民法院行政庭审判员

第四巡回法庭主审法官

　　在传统的单方行政行为中，一个独立的行政行为一经作出即确定了行政主体与行政相对人或利害关系人之间的行政法律关系，而行政协议法律关系是一个动态发展的复合体，包括行政协议的订立、履行、变更、解除以及解除后双方责任的认定和分担等多个阶段，而且行政协议法律关系是处于不断变化中的，此种变化是随着订立行政协议双方或多方实施的行为相互作用而发生的。在行政协议法律关系中, 不同于传统的单方行政行为模式,行政主体是通过约定具体条款内容的方式来履行其行政职责。基于行政协议法律关系的特殊性，人民法院审理行政协议案件时不仅要适用行政法律规范，也要适用相应的民事法律规范。当然，适用民事法律规范需要遵循一定的原则和规则，还须结合案件的具体情况。

　　在行政协议案件审理中适用民事法律规范，一是弥合了行政协议法律关系中公、私法之间的适用裂缝。在行政案件的审理中，最棘手的问题莫过于法律适用的问题，对于行政协议案件就更加突出。行政协议的性质决定了行政协议法律关系在法律适用上的多重性。二是衡平了行政协议法律关系中公权力与私权益之间的不对等。行政协议中承载着社会公共服务的实现或完成行政管理目标的目的，当协议的履行出现影响社会公共利益或行政管理目标实现的情形时，又或者情况发生重大改变时，为了维护社会公共利益，行政主体有单方变更、解除行政协议的行政权力，这种行政优益权的行使是民事合同中不存在的，属于行政协议特有的情形。但行政优益权也必须是一种有限的权力，不是没有边界的特权。

　　尽管在行政协议案件的审理中需要适用民事法律规范，但民事法律规范的适用并不是随意的，也需要遵循一些基本原则，主要包括：

　　（一）补充性原则

　　行政协议案件的审理虽然具有一定的特殊性，但依然是在行政法和行政诉讼法的基本框架之内，依然需要遵循行政法的基本理念和规定，兼顾公益和私权，因而大多数情况下，只有在行政法律规范没有相关明确规定的情形下，才可以直接适用民事法律规范解决争议。换句话说，就是优先适用行政法律规范，由民事法律规范作为相应的补充，配合行政法律规范调整行政协议法律关系。

　　（二）对应性原则

　　在行政协议法律关系中，并不是行政法律规范没有明确规定的所有领域都可以直接适用民事法律规范，而是要根据案件具体情况进行判定，因此，民事法律规范的适用是有限的。民事法律规范在行政协议案件中主要适用于行政协议的效力、履行及违约责任的承担等方面。在这几个方面，由于行政法律规范受制于传统单方行政行为法律关系模式的制约，与行政协议法律关系仍需磨合与融合，而民事法律规范的设置相比较则更为细致全面，也能够在这些方面更充分的保障当事人的合法权益，且与行政法的基本原则和精神可以互通相融。

　　（三）同步性原则

　　行政法律规范与民事法律规范尽管在法律理念上存有一定的差异，但法的精神和基本原理是共通的。在行政协议案件中，社会公共利益、行政管理目标和秩序与私人权益交织在一起，行政协议法律关系中既有行政主体行使行政职权的行政行为，又有体现私权利的契约行为。因此，有的情况需要同时适用行政法律规范和民事法律规范，两种法律体系之间并不排斥。如在当事人请求判决确认行政协议无效的案件中，既要适用行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形来判定，也要同时适用合同法中关于认定合同无效的法律规定。在很多情况下，只有将行政法律规范和民事法律规范二者结合起来审理行政协议案件，才能全面地审查行政协议的法律关系，处理好行政争议。

　　行政诉讼法虽已将行政协议审理模式的屋梁初步搭建完毕，但其内部结构依然粗糙，与司法实践的磨合也才刚刚开始，仍需不断地探索。但无论如何，已经有了一个良好的基础。

（来源：微信公号“行政执法与行政审判”）